Por: José A. Villafuerte Charca (Abogado)

.- ANTECEDENTES

El 17 de mayo del 2019, siendo las 9:15 de la mañana, Jorge del Castillo en compañía del general en retiro de la PNP Miyashiro, congresista fujimorista, el vicealmirante en retiro de la Marina de Guerra del Perú Carlos Tubino, congresista fujimorista y 11 congresistas más ligados al aprismo y al fujimorismo principalmente,   presentó  el Proyecto de Ley   titulado “PROYECTO DE LEY QUE PROTEGE EL ACCIONAR DEL PERSONAL DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ, EN EL EJERCICIO REGULAR DE SU FUNCIÓN CONSTITUCIONAL, CONTRA LA DELINCUENCIA, CRIMEN ORGANIZADO Y EN DEFENSA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA”, numerado como Proyecto de Ley 4351/2018-CR

El 24 de mayo, la proposición pasó a las comisiones ordinarias de Defensa, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas y  de Justicia y Derechos Humanos.

Sobre la materia se presentaron similares proyectos que fueron registrados con los números  03846/2018-CR, 03860/2018-CR, 04027/2018-CR, 04121/2018-CR y 03912/2018-CR.

Y haciendo uso de una celeridad no acostumbrada en la tramitología congresal, el proyecto fue estudiado, debatido y aprobado con texto sustitutorio  el 22 de julio de 2019 en la comisión de Defensa Nacional,  a pesar que consultados, la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, habían hecho llegar sus observaciones técnico-jurídicas.

El 23 del mismo mes y año se dispenso de publicación en el portal del Congreso y fueron exonerados de dictamen todos los otros  proyectos ya citado en la comisión de Justicia.

En la misma fecha por acuerdo de la junta de portavoces se amplió la agenda del Pleno del día siguiente para que logre ingresar el Proyecto Castillo-Miyashiro-Tubino.

Puesto a debate, el 24 de julio, el congresista Horacio Zevallos Patrón planteó cuestión previa para que el dictamen regresara a comisiones porque advertía varias deficiencias y debilidades. Fue vencido en votación.

El proyecto fue aprobado en primera votación. Se dispensó de segunda votación.

Lista la autógrafa el 11 de setiembre de 2019 (el original del texto de la ley) fue remitida al  Presidente de la República para su promulgación.

El Poder Ejecutivo observó el texto porque le encontró varias deficiencias.

2.- LA CONDUCTA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.

El 27 de marzo de 2020, el acciopopulista Manuel Merino, en su condición de presidente del Congreso de la República, haciendo uso del artículo 108 de la Constitución Política y el artículo 80 del reglamento del Congreso, promulga la Ley Nro. 31012 con la denominación “Ley de Protección Policial”.

3.-  LAS DEFICIENCIAS DE LA NORMA.

3.1. En el primer artículo la ley dice:

“Artículo 1. Objeto

La presente ley tiene por objeto otorgar protección legal al personal de la Policía Nacional del Perú que, en ejercicio regular de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios de defensa, en forma reglamentaria causando lesiones o muerte y brindar el servicio de asesoría y defensa legal gratuita al personal policial, que afronta una investigación fiscal o un proceso penal o civil derivado del cumplimiento de la función policial, señaladas en el Decreto Legislativo N° 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú y Decreto Legislativo N° 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú.

En estas circunstancias al ejercer su derecho a su legítima defensa y de la sociedad establecido en la ley, el principio de razonabilidad de medios será interpretado a favor del personal policial interviniente, estableciendo mecanismos procesales que eviten menoscabar el principio de autoridad policial.”

Los autores sostienen en la exposición de motivos (justificación para dar la norma) que cuando un policía interviene a un ciudadano, este ingresa al terreno de la desobediencia y agrede verbal y/o físicamente afectando el principio de autoridad policial, comportamiento ciudadano generalizado y que por lo tanto es urgente que se dé una ley que empodere (fortalezca) la autoridad del policía.

Por eso el sentido del citado artículo está orientado a que cuando  se produzca un conflicto de naturaleza jurídica entre el ciudadano y el policía a raíz de la intervención policial, EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DE MEDIOS SIEMPRE SERÁ INTERPRETADO A FAVOR DEL POLICÍA. En otras palabras, en esa lucha de poderes entre el policía y el ciudadano, donde se hace uso de fuerza física o mecánica (armas por ejemplo), siempre se deberá entender que el policía hizo uso legal y justificado de su poder y de esa fuerza. El juez no tendrá espacio para pensar distinto y para usar el citado principio en el sentido admitido por el Derecho.

La parte de la norma  resaltada en negrilla  es inconstitucional porque subvierte el sentido del PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD  que existe en un Estado Constitucional de Derecho, como mecanismo  de control del uso del poder de los poderes públicos o de quienes materializan el poder, para evitar la arbitrariedad; y esto porque está demostrado que siempre el Estado y sus agentes (servidores públicos con autoridad) hacen uso abusivo de las prerrogativas que les da la ley en agravio de los ciudadanos, y no al revés.

En el caso que nos ocupa, el legislador invierte la naturaleza del Principio de Razonabilidad   para proteger al policía que en la mayoría de los casos tiene mayor poder que el ciudadano intervenido.

El concepto del citado principio reconocido por el Derecho  está desarrollado por el  TC en la sentencia recaída en el EXP. N.° 1803-2004-AA/TC, JUNÍN, GRIMANESA ESPINOZA SORIA.

Dice:

“12.   La razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado al valor Justicia y está en la esencia misma del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos en el uso de las facultades discrecionales, y exige que las decisiones que se toman en ese contexto, respondan a criterios de racionalidad y  que no sean arbitrarias. Como lo ha sostenido este Colegiado, “implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los poderes públicos”(Exp. 0006-2003-AI/TC. F.J. 9).

13.  Cuando la Administración ejerce un poder discrecional, como en este caso, para que este no se convierta en arbitrario, debe guiarse por criterios de razonabilidad y justificar en cada supuesto su actuación. En esta dirección,  “El único poder que la Constitución acepta como legítimo, en su correcto ejercicio, es, pues, el que se presenta como resultado de una voluntad racional, es decir, de una voluntad racionalmente justificada y, por lo tanto, susceptible de ser entendida y compartida por los ciudadanos y, en esa misma medida, de contribuir a renovar y reforzar el consenso sobre el que descansa la convivencia pacífica del conjunto social” (Tomás-Ramón Fernández, De la arbitrariedad del legislador. Una crítica a la jurisprudencia constitucional, Madrid, 1998, pp. 95-96).”

Es correcto afirmar, entonces, que ese texto subvierte el principio de razonabilidad que es de rango constitucional.

3.2. En el siguiente artículo se consigna una declaración formal que esconde el verdadero fin de la ley.

Dice: 

“Artículo 2. Finalidad

La presente ley tiene por finalidad garantizar la eficiencia del servicio que presta el personal policial en el cumplimiento de su función constitucional, cuando hacen uso de sus armas o medios de defensa en forma reglamentaria y de esta manera gocen de la protección legal del Estado.”

No es verdad, lo expuesto en el citado texto, puesto que la norma  pretende  extremar el empoderamiento del policía al  momento del uso de sus armas y medios de defensa,  a tal punto de otorgarle la condición de  inimputable absoluto,  legalizando su condición  de  “agente  de abuso de poder”.

3.3. Luego introducen el texto declarativo de estilo:

“Artículo 3. Responsabilidad penal

El Policía Nacional del Perú que hace uso de sus armas o medios de defensa, contraviniendo la Constitución Política del Perú, las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos reconocidas por el Estado peruano y la presente ley, incurrirá en responsabilidad penal y no se aplicará los beneficios de la presente ley.”

Este enunciado generalmente se pone al final de todo cuerpo normativo que contiene varias disposiciones de excepción, como es el caso de la presente ley, sin embargo es puesto ex profesamente antes del articulado “fuerte” que sobreprotege al policía, probablemente, para atenuar el impacto inmediato que generen.

3.4. Entrando en materia específica, se dicta el artículo 4 que a la letra dice:

“Artículo 4. Incorporación del artículo 292º-A, del Título IV, de la Sección III, del Libro Segundo, del Decreto Legislativo N° 957, Nuevo Código Procesal Penal.

Incorpórese el artículo 292º-A, del Título IV, de la Sección III, del Libro Segundo, del Decreto Legislativo N° 957, Nuevo Código Procesal Penal, de acuerdo al texto siguiente:

“Artículo 292º-A.- Comparecencia restrictiva para el Policía Nacional del Perú

Se impondrán las restricciones previstas en el artículo 288 al Policía Nacional del Perú que, en cumplimiento de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios de defensa en forma reglamentaria y causen lesión o muerte, quedando prohibido dictar mandato de Detención Preliminar Judicial y Prisión Preventiva.” ”

Al respecto, el Código Procesal Penal dicta un conjunto de normas que ordenan el trabajo del fiscal y el juez en la difícil tarea de perseguir el delito y sancionar al infractor. Define los procedimientos a seguir durante la investigación de un delito y  el  juicio propiamente dicho,   estableciendo  las medidas a dictar para garantizar la consecución de los objetivos. Entre otras, los jueces penales dictan medidas de coerción procesal, durante la investigación a pedido del Fiscal.  Las mismas  pueden restringir derechos fundamentales como la libertad, pero tienen que dictarse con respeto al principio de proporcionalidad, siempre que sean necesarias y existan suficientes elementos de convicción y con el objeto de prevenir  “… los riesgos de fuga, de ocultamiento de bienes o de insolvencia sobrevenida, así como para impedir la obstaculización de la averiguación de la verdad y evitar el peligro de reiteración delictiva.” (Inciso 3 del artículo 253 del C.P.P ). Están las figuras de la Detención Preliminar Judicial o la Prisión Preventiva, por ejemplo.

Sin embargo, esa norma contenida en el artículo 292-A  prohíbe al fiscal solicitar esas medidas de coerción procesal  y le prohíbe al juez dictarlas.

Para el autor de la ley y sus asesores  habría dos tipos de ciudadanos, uno con más libertad (el policía) y otro con menos libertad (el ciudadano intervenido). Recuerdo que la Constitución y las normas supranacionales sobre Derechos Humanos dicen que todos los seres humanos somos iguales, por lo tanto usamos de nuestra libertad en esos mismos términos.

Digo lo anterior, porque si con anticipación se protege a uno (el policía) del dictado de medidas cautelares  y de la declaración de culpabilidad, en desmedro del otro (ciudadano), entonces se esta inventando dos tipos de uso de libertad.

No solo el Derecho Constitucional, también el Derecho Penal dice que si todos somos iguales entonces todos hacemos uso de nuestra libertad en esas condiciones y que si en el camino infringimos la norma y se detecta nuestra culpabilidad, entonces, todos sin excepción nos sometemos a sus consecuencias, en los mismo términos sin privilegio alguno.

Por eso es que se acusa al  artículo 292-A como inconstitucional. Es absolutamente discriminatorio porque contraviene el precepto constitucional contenido en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución.

3.5. Dice el artículo modificante:

“Artículo 5. Modificación del numeral 11 del artículo 20 del Decreto Legislativo N° 635, Código Penal

Modifícanse el numeral 11 del artículo 20 del Decreto Legislativo No 635, Código Penal, la cual queda redactado de la siguiente manera:

Artículo 20.- Está exento de responsabilidad penal:

[…]

11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que, en el cumplimiento de su función constitucional y en uso de sus armas u otro medio de defensa, en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte.”

 El texto anterior decía:

11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que, en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas u otro medio de defensa, cause lesiones o muerte.

Qué se modifica ahora:

  1. Se saca la frase “…en el cumplimiento de su deber…” y se sustituye por  “…en cumplimiento de su función constitucional…).
  • La frase “…en forma reglamentaria…” existía antes, la que fue eliminada cuando se expidió la ley modificatoria Nro. 30151. Ahora es restituida.

Lo único que ha hecho el legislador del “Congreso cerrado” es maquillar el numeral.

Ahora, si analizamos el fondo, el texto del numeral 11, sea del anterior o el maquillado, contienen  una  norma antitécnica, pues no tiene porque estar incluida como eximente de responsabilidad. Cuando el policía actúa en el cumplimiento de sus funciones y hace uso de sus armas y medios de defensa conforme establece sus reglamentos, esta fuera de la responsabilidad penal, porque no ocurre el tipo penal, es decir, no comente delito.  Entonces, en rigor, estamos ante una situación de atipicidad relativa.

Además, es una norma demagógica, porque NUNCA FUE NECESARIA.  Estos extremos ya tienen tratamiento normativo previo. Cuando el policía actuaba y actúa haciendo uso de la fuerza, de las armas y otros medios de defensa conforme a sus reglamentos, se aplicaba y se aplica la norma contenida en el  numeral 8 del artículo 20 del Decreto Legislativo No 635, Código Penal, que a la letra dice:

Artículo 20.- Está exento de responsabilidad penal:

[…] 

8. El que obra por disposición de la ley, en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo; 

Entonces, el texto del numeral 11 SOBRA,  siempre sobró, por eso digo que se trata de una norma demagógica. Así no se debe legislar. La tarea legislativa es  delicada y  seria.

3.6. El artículo 6 es erróneo porque modifica un artículo no existente, puesto que el Decreto Legislativo No. 1068  fue derogado por el Decreto Legislativo No. 1326 publicado el 07 de enero del 2017.

La norma dice:

“Artículo 6. Modificación del artículo 15 del Decreto Legislativo No 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado.

Modifíquense el artículo 15, del Decreto Legislativo No 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, la cual queda redactado de la siguiente manera:

“Artículo 15.- De los Procuradores Públicos Especializados

[…]

15.2. Los Procuradores Públicos Especializados son:

[…]

f) Procurador Público Especializado en la defensa legal del Policía Nacional del Perú.

[…].””

3.7. Finalmente, se dicta una disposición complementaria derogatoria que dice:

“Única. Derogatoria

Derogase el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Legislativo No 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, o déjese en suspenso, según el caso, las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su aplicación, con la entrada en vigencia de la presente ley.”

Aquel numeral 4.1. determinaba que:

     “4.1 El uso de la fuerza por el personal de la Policía Nacional se sustenta en el respeto a los derechos fundamentales y en la concurrencia de los siguientes principios:

     a. Legalidad.- El uso de la fuerza debe orientarse al logro de un objetivo legal. Los medios y métodos utilizados en cumplimiento del deber deben estar amparados en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la Constitución Política del Perú, y demás normas nacionales sobre la materia.

     b. Necesidad.- El uso de la fuerza en el cumplimiento del deber es necesario, cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del objetivo legal buscado. Para determinar el nivel de fuerza a usar, se debe considerar, razonablemente, entre otras circunstancias, el nivel de cooperación, resistencia o agresión de la persona intervenida y las condiciones del entorno.

c. Proporcionalidad. El uso de la fuerza se aplica con un criterio diferenciado y progresivo, determinado por el nivel de cooperación, resistencia (activa o pasiva) o la agresión de la persona o personas a quienes se interviene y considerando la intensidad, peligrosidad de la amenaza, condiciones del entorno y los medios que disponga el personal policial para controlar una situación específica.

La norma  deroga  el principio de proporcionalidad, liberando al policía del control del Derecho del uso de la fuerza, abriendo paso al uso abusivo de su poder que se materializa al momento de hacer uso de armas  y  medios de defensa. 

CONCLUSIÓN.

La ley examinada adolece de inconstitucionalidad, además,  hay texto demagógico y  antitécnico. Corresponde su derogatoria.